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        觀音山森林公園爭議背后:自然保護地的價值與挑戰

        時間:2024年2月27日

        據2024年2月27日《澎湃新聞》“觀音山森林公園爭議背后:自然保護地的價值與挑戰”文章,廣東省東莞市林業局因違法違規拒絕將觀音山森林公園納入自然保護地,在互聯網上引發熱議。

        納入自然保護地,對一家森林公園而言,有這么重要嗎?

        不妨先了解一下什么是自然保護地,或將有助于了解這一事件的前因后果。

        按照網絡釋義,國家規定:自然保護地包括自然保護區、國家公園(風景名勝區)、自然公園等多種形式。自然保護地是由各級政府依法劃定或確認,用于對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。

        劃重點:一旦劃定為自然保護地,那么就要“實施長期保護”,即,不能隨便更改或破壞,否則,就是犯罪。

        建立自然保護地有什么具體的作用呢?

        建立自然保護地目的是守護自然生態,保育自然資源,保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性,維護自然生態系統健康穩定,提高生態系統服務功能;服務社會,為人民提供優質生態產品,為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務;維持人與自然和諧共生并永續發展——這是國家生態保護的大戰略。

        既然將觀音山森林公園納入自然保護地的好處如此之多,對東莞來說,為什么還要逆勢而為呢?

        廣東省東莞市不僅是聞名全球的“世界工廠”,轄區內還有粵港澳大灣區難得的“森林氧吧”:廣東觀音山國家森林公園!皫X南靈秀勝景,森林康養福地”,這座集文化之山、祈福之山和姻緣之山為一體的旅游名山,地處粵港澳大灣區一小時經濟圈,位于東莞市樟木頭鎮境內,規劃面積18平方公里,是國家4A級旅游風景區。值得一提的是,這是國內唯一的一家民營國家級森林公園,在全國有示范和標志性意義。

        1997年,石新村委會(現為“石新社區”)開發集體林地辦旅游,因為資金不足等原因瀕臨爛尾。1999年,民營企業家黃淦波受村領導之托,準備接手觀音山旅游項目。

        多年后,黃淦波回憶當時的情形:“《廣東農民報》出了4個版,披露石新村開發森林公園,結果辦成一個爛攤子沒法收場,村民就要求上級有關部門要追究當事人的責任。

        《東莞日報》也專門登了一個整版,評述石新村做的這個項目如何不合理、不合法等等!

        可見,這個旅游項目從一開始就不被當地看好,只是為了應合當時的地方旅游開發風潮,盲目強行上馬的鄉村項目。

        那一年的11月30日,經樟木頭鎮政府批準,黃淦波與石新村簽定了《東莞觀音山聯合開發合同書》,約定承包面積約為10000畝,經營權承包期從2000年至2049年。如此以來,這個燙手山芋被扔給了黃淦波,希望他能讓項目起死回生,同時,也給石新村解了套。

        2000年12月,市林業局向東莞市政府遞交《關于建立自然保護區、森林公園的請示》。12月31日,東莞市人民政府正式批準成立“東莞市觀音山森林公園”,公園面積為26178畝(含石新社區、金河社區、官倉社區、樟洋社區)。

        2001年9月5日,雙方續簽《協議書》,約定承包經營權改由“東莞市觀音山森林公園開發有限公司”承擔。2002年5月22日,觀音山公司成立,承接了《開發合同》的權利義務。

        2004年,公園創辦了全世界首家古樹博物館。

        正值公園經營發展蒸蒸日上之際,不和協的聲音出現了。

        2005年初,森林公園計劃申報國家級森林公園,并向東莞市林業局三次報送有關材料,但均遭拒絕,理由是“沒有申報國家級森林公園的規劃”。

        與此同時,森林公園還先后幾次向樟木頭鎮政府提交書面報告,指出申報情況和面困難,請求得到支持,鎮政府以沒有先例為由斷然給予拒絕。

        《廣東省林業局關于國家級、省級森林公園行政審批管理辦法》規定,申請國家級森林公園設立、撤銷、合并、改變經營范圍或變更隸屬關系的,應當備齊申請書和相關材料,送省林業局審查提出書面意見后,再向國家林業局提出申請。

        森林公園的申報請求得不到支持,便按國家相關規定直接向省林業局申報,得到核準支持。2005年12月23日,原國家林業局頒發“準予設立觀音山國家級森林公園”。

        按照一般程序,文件頒發后應該將森林公園納入東莞自然保護地范疇,可是東莞市政府及相關領導人反而以政府發文方式,直接要求“撤銷觀音山國家級森林公園”行政許可,給出的理由之一是東莞市另有安排。

        國家林業系統的行政申批決定,得不到地方行政部門認可,還發生了直接對抗,孰是孰非?觀音山森林公園爭奪大戰,從幕后來到臺前。

        2006年6月,樟木頭鎮政府向觀音山公司發函,提出:“受你公司財力限制......我鎮政府擬按市總體規劃要求對觀音山森林公園確立新的經營方式,由鎮政府擔任經營主體和投資主體!崩碛墒恰懊駹I企業不能從事旅游行業!

        2006年10月10日,樟木頭鎮政府向東莞市政府上報《關于將觀音山森林公園納入全市森林公園建設規劃的請示》文件,請求市政府同意將觀音山森林公園納入銀瓶山森林公園建設規劃中。

        2006年11月11日,東莞市政府下發《關于將觀音山森林公園納入全市森林公園建設規劃問題的復函》,稱:“將觀音山森林公園納入銀瓶嘴森林公園總體建設規劃中,由市規劃局重新規劃、概算,鎮政府負責涉及收回森林公園的經營權及征地的補償問題,并由市、鎮兩級分擔其工程建設資金!

        根據《國家森林公園管理辦法》第九條規定:森林公園的撤銷、合并或者變更經營范圍,必須經由原審批單位批準。面對各級部門變更公園權屬、經營權的強制行為,觀音山公園獨木難支,只好向廣東省林業廳和國家林業局森林公園管理辦公室求助。

        2007年,國家林業局森林公園管理辦公室下發《關于請調查廣東觀音山國家森林公園權屬糾紛的函》,該文件稱,“根據相關法律,如果地方政府擅自改變國家級森林公園的權屬,剝奪經營管理機構的合法權益,將十分不利森林公園行業的發展”。

        2007年4月,東莞市政府在《東府辦復》(〔2007〕264號)中明確表示:改變觀音山森林公園的權屬、經營權等變更問題,樟木頭鎮政府應與石新社區、承包經營方協商解決。

        國家林業局的文件對東莞市產生了一定影響,使事態暫時得已平息?蓛H僅二年之后,風波再起。

        2009年3月16日,時任樟木頭鎮委書記李滿堂向黃淦波轉達東莞市委書記劉志庚(此人因受賄賂罪于2017年被判無期徒刑)意見,稱樟木鎮打算“收購”觀音山公園,作價在1億元左右,如果黃淦波不會做人,則要狠狠的打折,而觀音山公園此時已投資近六億元,故遭婉拒。

        一個月后,黃淦波再次接到“收購”電話。

        2010年,石新社區起訴觀音山公司,要求解除《開發合同》及《協議書》,將公園總體規劃作廢,降格為市級森林公園,并返還公園范圍內所有土地、建筑物、觀光旅游設施及經營權。而劉志庚安排市財政撥款300萬元做訴訟費用,并由市政法委統領公、檢、法、司組團操辦。

        2010年5月7日,黃淦波、觀音山公司向廣東省高院反訴石新社區,請求判決石新社區停止侵害,繼續履行合同,并賠償損失。

        2014年3月30日,最高人民法院對觀音山公園經營權做出終審判決,判定石新居委會證據不足,認定《開發合同》有效,駁回上訴,維持廣東省高級人民法院判決。

        權屬之爭在法律意義上終于蓋棺定論。

        東莞林業部門為什么拒絕將觀音山公園納入自然保護地?

        第一,最直接的原因是,東莞市當時正處于房地產開發的黃金時期,公園所在地自然生態良好,蘊含著巨大的商業價值。

        按照國家林業局2007年批準的《觀音山國家森林公園總體發展規劃》,森林公園內會展中心周圍的1500畝區域可進行旅游附屬設施建設。如果按2.0的容積率進行建設,1500畝土地性質改變后可開發近200萬平方米的商品房。

        此外,公園外西側還有一處20多萬平方米的果園,可以進行商業、住宅開發,價值不菲。而劉志庚家族早就覬覦日久,暗中進行了多方安排。

        這就是觀音山多次面臨權屬糾紛,不斷被“收購”的真實原因。

        第二,“破壞自然保護地罪”,使納入與不納入的法律后果截然不同。

        2021年2月,《最高人民法院最高人民檢察院關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規定(七)》規定了“破壞自然保護地罪”的罪名。

        可見,將觀音山公園納入自然保護地,確認國家級森林公園的合法性,嚴格遵守《聯合開發合同書》,對在森林公園范圍內從事商品房開發、私搭亂建、工業生產和商業經營的行為而言,將形成明確而嚴格的禁止性約束力,讓此類行為淪為違法乃至犯罪,相當于為公園建設、管理、開發增加了一層法律的保護殼。

        第三,準予設立,本來是一件大好事,卻讓市、鎮兩級部門頗為不悅,表面理由是因為“越級申報”傷了面子,實際是因為怕丟了里子:如果申報成功,將會使市委書記劉志庚家族失去謀取觀音山森林公園經營權和財產權的機會。

        反之,如果成功“拒納”,進而進一步摘掉林業系統下發的“國家級森林公園”資格,就可繞開國家法律,使地方行政意志一枝獨大。這樣的后果,可以給人無限遐想,通過房地產開發獲利,只是可能性之一。

        2023年4月15日和16日連續兩天,在北京分別舉辦了“廣東觀音山國家森林公園遭遇地方不承認以及違法破壞事件”和“廣東觀音山國家森林公園總體規劃修編遇阻事件”兩場專家論證會,來自北京大學法學院、中國人民大學法學院、中國政法大學、上海交通大學凱原法學院的幾位知名教授以及北京社會主義學院教授等國內相關領域權威專家參加研討論證。

        專家認為,國土空間規劃普查要求成立自然保護地,國家級森林公園理應被列入自然保護地,但因為東莞市政府不勘定“四至”,不提供紅線范圍,不落實具體坐標、樁界,反而把沒有“四至”的責任推給觀音山公園方面,這是東莞市政府部門不履行法定職責的錯誤及枉法行為。

        觀音山森林公園負責人認為,如果觀音山能順利納入自然保護地體系,則應該強化自然保護地生態環境監督管理和執法能力,加強“天地一體化”的自然保護地遙感監測管控,定期開展自然保護地調查監測和生態環境保護成效評估,為國土空間生態安全和生態環境質量提升提供堅實保障。

        建設人與自然和諧共生的現代化,需要全社會的共同努力,嚴肅查處各類違法行為,以促進自然保護地健康發展。

        中國經過60多年的努力,已建立數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地,在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用,但在個別地區,仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。

        這些問題,在觀音山森林公園事件中,都十分明顯地表現出來。而根源是地方主政官員不顧法規,強搶民營企業財產和經營權所造成的,雖然劉志庚已于2017年被判無期徒刑,但東莞官場的高度本土化和謀利屬性,造成了觀音山公園至今無法正常經營和發展。

        2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》并發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

        《指導意見》要求,到2020年,提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃,完成國家公園體制試點,設立一批國家公園,完成自然保護地勘界立標并與生態保護紅線銜接,制定自然保護地內建設項目負面清單,構建統一的自然保護地分類分級管理體制。

        到2025年,健全國家公園體制,完成自然保護地整合歸并優化,完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度,提升自然生態空間承載力,初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。

        當下已經是2024年,對比《指導意見》要求,結合東莞市的實際情況,不要說實現2025年的近期目標壓力巨大,而且還面臨著清理和償還歷史欠賬的艱巨任務。將觀音山國家森林公園這一片生態環境非常敏感脆弱、生態功能又非常重要的生態氧吧納入自然保護地,劃定生態保護紅線管控范圍,進行嚴格保護,應該是東莞市在前些年的“騰籠換鳥”戰略之后,讓這座移民城市重新煥發生機和活力的重要一步。

        來源:https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309405006042131202137

        https://news.sohu.com/a/760391593_792143

        作者:不詳 來源:網絡
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